國外主體功能區發展戰略經驗

点击数:1825 时间:2018-08-02

  自上個世紀50年代以來,包括美國、德國、法國、日本在內的發達國家先後推行了類似我國主體功能區戰略的發展戰略,也就是根據各區域板塊在資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力等方面的差別,按照板塊分工和統籌協調發展的原則,劃定各種不同主體功能的區塊,並有針對性地實施差異化發展戰略和政策,形成了一系列成功的經驗和做法。

  弱化行政區劃界限,以經濟區劃爲基礎制定區域政策

  美國以縣級行政區爲基本空間單元,依托行政區化體系,根據各地經濟社會發展狀況對全國經濟區劃實行動態調整,建立不同等級和層次的經濟區劃體系,並確定對應的經濟分區和區域政策框架。該體系包括區域經濟地區組合、經濟地區和成分經濟地區3個層級,經過多次調整到位的區劃框架,包括344個成分經濟區和179個經濟地區。

  日本在1962年第一次制定全國性的綜合開發計劃,將全國分成過密地區、整治地區和開發地區三種不同類型,並分別實施差異性政策。後來修訂的《日本全國綜合開發計劃》更側重如何有效利用現有資源,保護自然環境,采用“定居圈”開發方式控制大城市的發展速度。

  巴西根據本國宏觀調控目標,將全國劃爲5個類型區:疏散發展地區、控制膨脹地區、積極發展地區、待開發(移民)區和生態保護區,並制定相應政策措施引導其發展。

  注重空間規劃引領,建立層級清晰的空間規劃體系

  整體來看,盡管各國空間規劃管理模式不盡相同,但規劃體系建設具有四點共性:

  強調配套法律的完備性。如德國國家層面有《聯邦空間秩序規劃法》,各州也頒布了《州國土空間規劃法》。日本有《日本國土綜合開發法》《國土利用規劃法》《土地基本法》等一系列空間規劃法規。較爲完備的法律法規體系,爲主體功能區規劃的制定和實施提供了法律保證。

  強調協調機構的權威性。如法國設立由總理直接領導的國土規劃與地區發展委員會,德國成立聯邦建設和空間規劃辦公室,韓國成立由總理擔任委員長、相關政府部門領導擔任委員的國家國土政策委員會等,由這些部門專門負責空間規劃和國家區域政策制定實施的部門與地區間協調。

  強調規劃層級的系統性。從英國空間規劃涵蓋區域空間戰略、地方發展框架兩級的規劃體系到德國的“國家—州/區域—地方”三級規劃體系,再到日本的垂直型兩級空間規劃體系,這些國家的空間規劃體系有著一個共同特點,就是層級清晰且分工明確,國家層面的規劃注重原則性指引,區域層面的規劃偏重戰略性,而地方層面的規劃則更注重制定操作性和管制性的政策。

  強調規劃制定實施過程中的開放性。德國《聯邦建築法》明確規定了公衆、公共部門以及其他公共機構參與規劃編制的形式,美國、英國、日本等國家允許利益相關方參與規劃制定實施的各個階段也已經成爲了共同趨勢。

  加強自然資源管理,健全確權登記和審計制度

  世界各國對自然資源開展登記最初始于土地,後來伴隨著水、礦産等資源的所有權從土地所有權中劃分出來,水、礦産等資源開始由專門的部門管理,登記自然也從土地登記中分離了出來。現今隨著信息技術的提高和普遍應用,各國又開始對各種自然資源資産進行統一的登記。比如:美國、加拿大、澳大利亞等國由本國的自然資源綜合管理部門負責自然資源的登記工作,新西蘭成立專門的土地信息部負責自然資源的登記工作,智利也成立了專門的不動産登記部門。聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)早在1996年就建議轉軌國家在加強土地行政能力建設時,由一個部門負責正式法律信息登記以及技術信息的監管、控制和運營等事務,切勿由兩個甚至更多的部門分塊切割。

  在強化對自然資源資産確權登記的同時,發達國家同樣也重視通過自然資源審計來加強對自然資源的管理。始于上個世紀七八十年代的國外自然資源審計主要對象是企業,主要目的是通過審計督促企業節約使用自然資源和能源。比如:美國環境保護局作爲美國聯邦一級的權力機構,直接對企業在使用自然資源資産過程中可能的弄虛作假行爲進行審計;歐盟則制定生態審計計劃,在該計劃上登記備案的生産企業必須進行自然資源審計,並向歐盟生態主管部門提供審計報告。

  突出重點功能區保護,構建自然保護地分類體系

  與劃定生態保護紅線思路相似的自然保護地系統等生態保護方法在國際上已成功實施了近百年。其中,世界自然保護聯盟(IUCN)對于自然保護地的治理、管理和立法具有豐富的經驗,目前全球已有188個國家和地區參照IUCN的保護地分類體系劃定了本地區的生態保護地範圍。IUCN的自然保護地分類體系按照管理嚴格程度的不同劃分爲3類7級,即嚴格保護類(Ia、Ib、II)、一般保護類(III、IV)和可持續利用類(V、VI)。各國參照IUCN的分級管理經驗,結合本國國情形成了各具特色的自然保護地體系。如,美國構建起包括國家公園、國家荒野保護地、國家森林(草原)、國家野生生物避難地、國家海洋避難地和江河口研究保護地、國家自然與風景河流六類保護地的分類體系,確立了“分級管理, 適度開發”的原則,也就是聯邦、州和地方3個層級由不同的管理機構管理,根據保護地類型不同實行保護優先、適度開發。

  俄羅斯和加拿大的自然保護地管理體系與美國類似,也是實施分類、分級、分部門管理。而德國則將生態用地的保護利用與土地規劃相結合,也就是在制定規劃時規定必須按一定比例預留保護地,以達到保護生態用地的目的。 比如:柏林在土地規劃中明確規定自然保護區面積占比不能低于城市面積的3%,景觀保護區域面積占比不能低于城市面積的20%。