關于征地補償的十個問題

点击数:2216 时间:2013-07-09

 

    輿論良心泛濫,但好像搞錯了對象。若提高征地補償10倍,則恰好位置出在城市發展區域內的只占5%的城市近郊農民可以一夜暴富,但是全國絕大多數農民是沒有辦法分享到農地非農使用的收益的。

    2012年11月29日,全國各大門戶網站均頭條轉載了《京華時報》的報道:“集體土地征地補償標准將修改,或提高10倍”(原標題爲:“集體土地征收補償制度修改獲國務院通過”),2011年11月30日,《環球時報》國際論壇發表鄭風田教授“農村征地補償標准理應更高”一文,認爲不僅應該大幅度提高農村征地補償,而且應該破除地方政府的土地征收壟收權,允許農民直接與用地單位協商解決建設用地問題。

    集體土地征收補償制度修改遠不只是涉及到被征地農民利益的問題,也絕對不只是土地政策上的小修小補,而是涉及到中國城市化方式,涉及到中國能否走出中等收入陷阱,涉及到中國土地制度憲法秩序的大問題。其中有十個問題不能不問。

 

    第一個問題:農地變城市建設用地是中國史無前例的城市化的必然要求。

    最近20年應是中國城市化快速發展的20年,即是說,中國每年將有近1000萬人進入城市,到2030年,中國的城市化率將由目前的50%上升到70%左右,那個時候,中國將大致完成城市化。城市化既是人口的城市化,也是土地的城市化。也就是說,未來20年,隨著城市擴張,必有越來越多農地被征收爲城市建設用地。20年後,隨著城市化的完成,城市平面擴張停止,城市不再需要征收農地,城市發展將主要以城市建設用地內部調整及內涵式發展爲基礎。

    中國正在進行史無前例的高速城市化,征收農地爲城市建設用地是必然的、必須的。

 

    第二個問題:中國城市化還要征收多少農地和産生多少失地農民。

    因爲土地位置不可移動,城市平面擴展必須征收城郊農民的土地。按最高每年征收600~700萬畝農地來計算,未來20年將要征收大約1億畝農地爲城市建設用地,其中耕地約6000萬畝。6000萬畝耕地相當于中國大約20億畝耕地的3%,其中涉及的人口大約爲5%左右。換句話說,未來20年征地將形成占農民總數5%左右的大約4000萬的失地農民。

相對于史無前例的規模巨大的中國城市化來說,6000萬畝耕地和4000萬失地農民,都不是特別龐大的數據。這6000萬畝耕地或大約1億畝農地能否順利征收爲城市建設用地,對于中國能否順利完成城市化具有極其關鍵的意義。

 

 

 

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    第三,能否又快又好地城市化。

    當前中國經濟發展不錯,城市建設也不錯,雖然其中問題也很多。當前中國土地制度安排中有一個重要的制度是土地用途管制和計劃用地管制,即國家爲保護耕地,保持城市經濟的合理密度,而由中央向地方下達年度新增建設用地計劃,並保持偏緊的建設用地供給,從而使地方城市建設用地有一定程度的稀缺,稀缺産生價值。

    這樣一來,隨著城市擴張,處在特定位置的城郊農村因其區位優勢和建設用地稀缺,而使農地非農使用可以形成巨大增值收益,這個收益可以高達每畝數百萬元。

    城郊農地非農使用的增值收益可以有兩種分配辦法:一是在現行征地制度安排中,地方政府低價征地高價賣地,農民得到一小部分土地增值收益,地方政府得到大頭,地方政府用此土地增值收益建設城市基礎設施;二是按現在學界很多人的設想,讓農民得增值收益的大頭,政府得小頭。

    因爲增值收益巨大,得大頭的城郊農民很快就可以一夜暴富,成爲地地道道的土地食利階層。地方政府失去土地財政收入,地方政府就無力再進行城市基礎設施建設的投資。

現行的政府得農地非農使用增值收益大頭的征地制度安排,正是當前中國城市可以有良好基礎設施的前提。包括水、電、路、氣、下水道等等,都是投資巨大的構成城市良性運轉的前提是爲生産生活提供保障的基礎設施。作爲一個發展中國家,中國之所以可以在全球化中具有競爭力,過去是依靠廉價勞動力,現在則越來越依靠相對良好的城市基礎設施。良好的城市基礎設施是城市有效率、經濟有活力、生活有保障的基本條件。

    若按照土地市場價值給失地農民以補償,地方政府的土地財政就不再有。城市可以繼續擴張,但沒有良好的基礎設施,擴大的城市就不只是髒亂差的問題,而且基礎設施建設沒有保障,交通不便、電力不足、排澇不暢、環境不良,等等,將導致嚴重問題。

    中國目前只是一個發展中國家,我們的城市化可以與歐美日媲美,正是拜土地財政之所賜。

 

    第四,土地財政或房産稅?

    除了土地增值收益應該歸誰以外,還有一個就是土地強征的問題。因爲土地位置不可移動,若不允許強征強拆,處在特定位置的農民完全可以坐地要價,即本來土地市值只有100萬/畝,他可以要200萬元/畝,甚至更高。有一種觀點認爲,應該區分公益性用地和經營性用地,公益性用地可以強征,經營性用地不能強征。經營性用地不允許強征,就是說,要讓轉化爲經營性用地的城郊農民獲得土地的全部非農使用增值收益。若如此,即使爲公益性建設征地,也必須按經營性用地的市值給失地農民補償,不同之處僅是,農民若當釘子戶,可以強征強拆。若按經營性用地的補償來征收用于公益性建設用地,則當前城市基礎設施建設就不只是沒有土地財政來投入,而且要花極大量的財政收入去高價征收農民土地。一般城市新增建設用地中,經營性用地、工業用地和公益性用地各占1/3,若農民可以自主進行經營性建設用地的開發使用,並獲得全部農地非農使用的增值收益,則地方政府不僅不再有之前低價征地高價賣地所形成的土地財政,而且還必須高價去征收用于公益用途的農民土地。這樣一來,就會出現兩個嚴重問題:第一是地方政府從哪裏拿錢來征收農民土地?第二是城市發展所必須的昂貴的基礎設施建設投資又從哪裏來?地方政府不可能自己造錢,辦法只有一條,就是增加納稅人的負擔。其中一個辦法就學習歐美日國家,對城市所有占用土地和房産的市民征稅。這個稅額還不低,按現在的標准框算,每戶每年要繳納2~3萬元。

 

 

 

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    而當前拜現行中國土地制度之所賜,因爲城市不斷擴展,城郊土地被征收爲城市建設用地,農地非農使用增值收益的大部分被地方政府所得,從而用于城市基礎設施建設。中國與歐美日有兩個顯著不同點:一是歐美日的城市化早已完成,不再需要征地,因此不再有農地非農使用的增值收益,20年後,當中國城市化完成之後,中國也不再有此增值收益;二是中國現行土地制度已經消滅了土地私有制,土地食利階層也已被消滅。簡單地說,城郊土地本來就不是農民的,農民沒有理由要求獨占因爲城市化發展所帶來農地非農使用的增值收益。

正是借土地財政,中國城市基礎設施建設才不用向市民征收高額房産稅和土地稅。

 

    第五,我們需要再造出一個土地食利階層嗎?

    那麽,失地農民的利益怎麽辦?當然要保護失地農民合法的利益,且要合情合理。所謂合法利益即中國現行土地制度安排中,農村土地屬于村社集體所有,農民有農地的承包經營權。農村集體土地只能用于農業用途,城市建設用地必須經由國家征收,將農村集體所有變爲國家所有,然後再進入城市建設用地市場流通。這是中國土地制度安排中的憲法秩序,是新民主主義革命和社會主義革命的成果。按此法律制度的規定,征地中只應按土地農業産值進行補償,最高爲農業産值的30倍,即大約每畝6萬元。

    保障失地農民的利益,不僅要合法,而且要合情合理。農民土地被征收,不僅失去了從事耕作所可以獲得的收入,而且生活方式往往要改變。而且心理上也需要調整,其中一個重大的到目前爲止沒有完全解決好的心理調整是,一旦失地農民拿到巨額征地拆遷補償,他們往往很快即提高消費,甚至于黃賭毒泛濫,導致嚴重後果。中央因此提出,要讓失地農民生活水平不下降,要改變征地拆遷補償的方式。地方政府在給農民的征地補償中除按規定補償以外,還可能拿出部分土地出讓金給農民購買城市社會保障。

    從目前征地情況來看,尤其中西部的中小城市,地方政府的財力有限,征收農民土地所給予農民的補償大都按下限,補償比較少,失地農民的狀況不太好。而在沿海發達地區和大中城市近郊農村,失地農民大都可以獲得巨額征地拆遷補償,失地農民的生活水平高于一般城市市民,更高于外來農民工。以鄭風田所舉深圳農民的例子,深圳市30萬原住民,現在幾乎每戶都有價值數百上千萬元的住宅,他們每年租金收入平均下來以十萬元計。這些失地農民大部分靠出租房屋來獲得收入,他們的狀況不僅遠好于外來農民工,而且也好于一般深圳市民。

 

 

 

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    也就是說,即使按照現行土地制度安排,失地農民的狀況也不算差。當然應該進一步提高中西部中小城市農民的征地拆遷補償,這在現行土地制度框架下通過微調即可解決。保護失地農民的利益,並非要讓失地農民變成戶戶千萬的僅靠土地租金讓子子孫孫食利的新的土地食利階層。如果操作不當,當前因爲城市快速發展帶來城郊農村土地非農使用的增值收益就可能制造出一個城郊土地食利階層。而地方政府爲了維護城市運轉,又不得不向一般市民征收高額房産稅。

    問題是,我們本來沒有這個土地食利階層,現在爲什麽非要制造出一個來?

    在現行土地制度下面,在沿海發達地區和大中城市近郊農村(更不用說城中村了),正在形成這樣一個特殊的利益遠高過外來務工人員甚至城市市民的土地食利者,我們爲什麽還要強化他們的利益,擴大他們的利益?

尤其是,這種擴大是以農民的名義來進行的。而農民這個中國最龐大群體的90%的土地是不可能被征收爲城市建設用地,從而不可能享受到農地非農使用增值收益的,且這個龐大農民群體中,幾乎戶戶有人進城務工經商,他們的房東正是沿海發達地區和大中城市近郊的失地農民。

    我們應該關心真正弱勢的、無法分享土地非農增值收益的、占農民總數90%以上的農業型地區的農民。可以分享到土地非農使用增值收益的、只占農民總數大約5%的、實際上極其強勢的沿海和大中城市近郊農民,卻借農民弱勢這一道德話語,獲得了巨大的道義上的支持。這很吊詭。

 

    第六,中國的制度紅利。

    當前中國之所以可以成爲全球化中的優等生,很重要一點是現行土地制度安排包括征地制度,可以將經濟發展所形成的剩余以土地財政的形式掌握在國家手中,並因此用于建設良好的城市基礎設施。良好的城市基礎設施不僅爲市民提供了良好的生活工作環境,而且使城市可以高效運轉,可以爲生産提供良好載體,並推動城市進一步擴展。如果中國沒有經過社會主義革命,土地仍然是私有制的,城市擴張即使可以強征農民土地,也應按土地市值給農民補償,則,這部分土地位置恰好處在城市近郊的農民就可以輕易獲得巨大土地增值收益成爲土地食利者,而城市本身的建設將困難重重。這也是爲什麽一般發展中國家城市建設不好,且已嚴重制約經濟發展的原因。

    與鄭風田發表評論的同期《環球時報》第11版題爲“中國十年內或丟‘世界工廠’地位”的報道,其中舉例“伴隨中國工資水平的快速增長,東盟國家的勞動力成本如今比中國低得多。制造業正在從中國轉移到泰國、菲律賓、越南、印度尼西亞、老撾、柬埔寨和緬甸等東盟國家。2000年全球銷售的耐克鞋中,有40%産自中國,13%産自越南。現在越南制造的耐克鞋比例爲41%,中國爲32%。”這個時候,如果中國沒有土地財政爲城市基礎設施建設所提供的強大保障,若中國經濟發展所形成經濟剩余主要都被土地食利集團所捕獲,則中國經濟競爭力將極大地下降,幾乎沒有辦法避開落入中等收入陷阱的危險。正是現行土地制度爲當前中國的快速城市化,爲中國經濟持續增長,爲中華民族偉大複興提供了制度紅利。雖然其中有些方面需要微調,但基本格局良好。

 

 

 

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    第七,會推高房價和地價,導致中國制造喪失國際競爭力。

    沒有無緣無故的財富。將征地補償提高10倍,我們可以制造出一個新的土地食力者階層,結果是,若我們要繼續維護目前的城市基礎設施建設水平,就不僅需要向市民收取高額房産稅,而且必定推高地價和房價,且進一步導致中國制造喪失國際競爭力。

提高了失地農民的補償,失地農民所獲收益就必然要轉嫁到土地的最終消費者身上。土地的最終消費者有三:一是購房戶,二是工業用地的企業,三是公益性用地的消費者。

從購房戶來講,征地補償增加10倍,如果還是要保持之前的基礎設施建設水准,就必須要保持同樣水平的土地財政收入,提高的征地補償就需要轉嫁到最終消費者身上。提高10倍,大致相當于每平方米要提高500元的房價。當然,如果減少土地財政的收入,由土地財政部分來彌補增加的征地補償,那就要降低城市基礎設施建設的水平,市民就不得不在一個更糟糕的環境中生活。

從工業用地來講,目前絕大多數城市開發區,工業建設用地出讓價僅爲10~20萬元,這正是當前中國制造具有國際競爭力的一個方面的原因。中國是一個發展中的大國,中國制造對于中國經濟發展具有無比關鍵的意義。在中國創造即不僅具有高科技含量而且有自主知識産權的高端制造業可以替代目前的中國制造之前,或者說,在中國制造可以普遍升級爲中國創造之前,中國制造就需要依靠廉價的土地和勞動力來獲得國際競爭力。目前中國勞動力成本正在大幅度上升,中國制造得以繼續具有國際競爭力的關鍵就在于是否有廉價的工業用地和良好的基礎設施。前面已經討論,正是土地財政爲城市基礎設施建設提供了強大財力,而相對廉價的工業建設用地進一步提供了中國制造的國際競爭力。

如果像媒體報道那樣,提高征地補償10倍,每畝征地費用即要60萬元,則工業用地的地價將高達上百萬元?那樣的話,中國制造就幾乎是一定要在中國創造未能接替中國制造之前即全線崩盤。

    尤其糟糕的是,本來中國沒有一個土地食利階層,現在卻似乎非得再造一個出來,其後果卻是斷送了中國現代化和城市化發展的良好態勢。

 

    第八,提高征地拆遷補償能否減少沖突?

    當前關于應該提高征地拆遷補償的話語中有兩種不同的理由:第一個理由是,土地是農民的,征收農民土地,理應給農民補償。這個理由有兩點硬傷:一是中國已經消滅土地私有制,農民只有土地承包經營權,而沒有土地所有權,更沒有將土地非農使用的權利。這是中國社會主義革命的成果之一;二是現在國家征收農民土地,是給了征地補償的,這個補償是土地原有用途的價值給予的補償,這個補償,現在規定最高不超過農地年産值的30倍。

 

 

 

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    另外一個理由是,征地導致農民利益受損,農民爲維護自己的權利,保衛自己的利益奮起抗爭。當前征地拆遷中頻頻出現的沖突甚至自焚說明現有征地補償太低,已經讓失地農民只能用生命來維護自己的利益了。也是因此,唯有提高征地補償,才能減少對抗,降低惡性事件發生的比率。

    這個理由也有硬傷。最近十年,征地補償幾乎每年都在提高,而征地引起的沖突卻不盡沒有下降,反而持續增加。那麽,爲什麽征地拆遷沖突會增加呢?

    當前引發嚴重征地拆遷沖突的大都是由釘子戶引起。所謂釘子戶,就是其他涉及征地拆遷99%的農戶都同意,釘子戶卻要求比一般補償更高的補償,地方政府若給釘子戶高價,政府就無法在面對99%的已經同意征地拆遷農戶的找補。釘子戶一般都是兄弟多、勢力大,甚至有親友在北京當官或有人在黑道混的有背景的人。若地方政府滿足釘子戶的要求,就必定會有更多農戶願意做釘子戶。且往往是與地方政府相關官員有關系的農戶,更可以通過當釘子戶來默契獲得利益。有些地區甚至出現了官員借釘子戶來從征地拆遷中謀利的情況。

    釘子戶要求更大的利益,必與地方政府博弈。巨大的征地拆遷補償使得利益博弈雙方鬥智鬥勇,包括詛咒鬥狠。國家越是強調不能強征強拆,越是強調要和諧拆遷,征地拆遷中農戶就越是傾向用極端手段來謀取更大利益,且地方政府越是退讓,農戶就越是進逼,有時甚至不惜挺而走險。這是正常的博弈策略。

提高征地拆遷補償,則征地拆遷涉及利益更加巨大,博弈也會更加激勵,铤而走險就越有利益動力,在征地拆遷中發生惡性事件的可能性就不是減少了,而是可能進一步增多。

    在中國快速城市化進程中,必然要有農地變爲城市建設用地,必然要有征地。征地所涉及利益關系巨大,也就必然會有利益博弈和利益沖突,也必然會有因爲利益博弈一方或多方的鬥狠過激行爲及因此産生的惡性事件。正是惡性事件的存在,使得博弈雙方都會在博弈中注意策略,從而可以形成博弈中的均衡,這樣就可以將博弈的矛盾限定在一個範圍之內。

 

    第九,利益是有剛性的。

    任何利益都容易形成剛性。農業稅一旦取消,再來征收就沒有可能。若真的將土地征收補償提高10倍,今後失地農民就一定會以此來堅決地維護自己利益。提高征地補償不會減少征地沖突。相反,因爲利益巨大,沒有利益博弈才是奇怪的事情。

 

 

 

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    当前中国正处在史无前例的高速城市化进程中,农地征收为城市建设用地后规模也很大,且农地非农使用的增值收益也很多。这三个方面结合起来,一定会形成土地利益的博弈,一定会有或多或少的矛盾和问题。这是很正常的现象。若想在这个历史性的进程中没有任何矛盾,不出任何问题,我们可能就太天真了。若我们追求没有矛盾的制度,这种追求就可能导致灾难性的后果。過20年,中國城市化就完成了,農地征收爲城市建設用地的曆史性進程也就結束了,關于土地非農使用的大的利益博弈階段就過去了。

    我們一定要謹記,利益是有剛性的,一旦許諾利益,今後就再難有調整空間。現任政府許諾了農民利益,下屆政府的工作就難做了!

 

    第十,關于占據道德制高點。

    在增加失地農民補償的討論上面,有一個非常有趣的現象,就是幾乎沒有反對意見,都是贊同。輿論一律地認爲,給失地農民提高10倍土地補償並不多,還要提高,要按土地非農使用的市場價值來補償農民利益。這些輿論都爭當好人,爭做好事,爭相幫國家花錢。但是,好像國家是這樣一個怪物,就是沒有任何權利,可以不收取任何稅費,卻可以承擔所有責任,爲所有人提供無限的保障。

    但是,國家並不是這樣的抽象物,而是需要從收取的稅費中拿出錢來辦事。從根本上講,國家只可能用納稅人的錢來辦事。當我們每個人良心泛濫,認爲國家應該出錢時,我們都是在用納稅人的錢來滿足我們的良心。

    現在的問題是,輿論良心泛濫,但好像搞錯了對象。若提高征地補償10倍,則恰好位置出在城市發展區域內的只占5%的城市近郊農民可以一夜暴富,但是全國絕大多數農民是沒有辦法分享到農地非農使用收益的。在目前正在進行中的曆史性的城市化進程中,全國農民正在快速進城,他們需要在城市獲得務工經商機會。而若大幅度提高城市近郊征地補償,以至于中國城市基礎設施無法建設,中國制造失去國際競爭力,房價進一步推高,則農民進城就更加沒有機會。我們對極少數的城郊農民的良心泛濫,卻造成了對絕大多數農民利益的極大損害。

    目前學界和媒體對問題的研究往往浮于表面,但是建立自己道德優勢的熱情卻非常高。甚至出現了這樣一種傾向,就是任何事情,不加分析,就得出極爲明確的真理般的結論。喜歡用一個大詞來討論問題,得出結論。還美其名曰,這是知識分子在批判社會。但,這樣的做法是批判嗎?連靶子都沒有搞清楚,連事情本身的邏輯都沒有清理,這樣的批判,不就是胡言亂語嗎!這樣的批判,怎麽越看越像是文革時期的大字報呢!怎麽越看越像是媚俗呢!怎麽越看越像是爲占據道德高地而自利的一個選擇呢!